【律师视点】史蕾、杨玥祺：浅议自动驾驶行业环境感知技术研发准入资质和政策导向

史  蕾

德衡律师集团合伙人

杨玥祺

北京德和衡律师事务所

律师助理

中国从20世纪80年代开始进行无人驾驶汽车的研究，国防科技大学在1992年成功研制出中国第一辆真正意义上的无人驾驶汽车。而将来为了实现真正的“无人”驾驶，需要为汽车装上“眼睛”，让汽车能够精确感知静态与动态的行驶环境，应对突发情况。目前实现这一目标的主要手段是为汽车安装高清摄像头与其他传感器。此类通过摄像头与传感器感知驾驶环境信息，又称“环境感知”。根据目前技术研发企业在无人驾驶汽车研制和测试实践中的做法，我们理解，环境感知行为是指不涉及对自然地理要素或地表人工信息的收集，而仅对驾驶环境信息，如交通流量、光线情况、行人行为等进行收集，但环境感知除信息收集外，更重要的是对这些信息数据进行计算和分析的行为。如前所述，对于无人驾驶汽车而言，环境感知信息对于实现真正的自动驾驶至关重要，因此，环境感知行为是否属于《中华人民共和国测绘法》规定的测绘行为，将决定企业是否需要具备开展重要业务经营行为的资质牌照。

一、国内关于环境感知的法律规定

现行法律并没有专门对“环境感知”的定义以及资质做出规定，“环境感知”这个提法目前仅在国家和地方制定的政策性文件中使用，实践中无人驾驶研发企业进行环境感知具体涵盖范围、表现形式和技术标准仍在探索中，但我们仍然可以从现行《测绘法》关于测绘行为的定义入手，结合环境感知的特点与实践要求，通过对比分析两者的异同明确“环境感知”是否属于法律意义上的测绘行为。

《测绘法》规定，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域从事测绘活动，应当遵守本法。“本法所称测绘，是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动”。根据文意解释，车辆行驶时收集的信息（不涉及地理位置信息及地上不能移动的建筑物信息），例如其他车辆、行人、行道树等信息不属于自然地理要素也不属于地表人工设施，因此我们倾向于认为，对这些信息进行的图像采集不属于《测绘法》第二条规定的测绘行为。也就是说，就现行的法律规定来看，并未强制要求企业研发无人驾驶汽车进行“环境感知”必须取得国家测绘资质。

值得注意的是，根据《测绘资质分级标准》（“《2014版分级标准》”）中存在地理信息系统工程类别项下的“地面移动测量”子项。地面移动测量指利用集成在地面移动载具上的多种传感器，在移动状态下采集各种实景地理空间信息及数据后处理的活动。由此可见，环境感知排除在测绘资质之外的重要关键，还是环境感知技术中感知到的信息是否采集和处理实景地理空间信息。

为进一步了解监管对于“环境感知”是否需要取得测绘的态度，我们就“进行环境感知的企业是否需要取得国家测绘资质？”、“将环境感知形成的图像信息（而非地理信息）与已有的第三方高精度地图相结合是否视作测绘行为？”两个问题询问了北京测绘研究院、北京市规划和自然资源委员会与中国测绘科学研究院这三个测绘国家机关与组织，三者的口头回复均表示未禁止企业进行所述的“环境感知”行为。由于尚未有明确的法律规定企业进行“环境感知”是否需要测绘资质，北京测绘研究院、北京市规划和自然资源委员会表示无法明确给出“环境感知”无须测绘资质的确切回答。不过，中国测绘科学研究院研发扫描车周围环境感知和地图制作的团队在口头沟通中表示回复称，生产地图属于《测绘法》规定的测绘行为，因此需要资质，而用感知到的图像信息跟已有地图匹配的行为，则尚未有明确资质要求。

二、国家关于环境感知的政策支持

通过上述法律分析与问询，我们倾向于认为：法律尚未对企业进行“环境感知”有强制性的测绘资质要求。需要注意的是，法律作为反映社会变化的上层建筑是随着经济社会的发展而变化的，虽然法律规定总是滞后于技术发展，但国家政策却是紧跟社会发展的需要而变化，因此从国家对“自动驾驶”的政策导向为切入点，可以窥见国家对这项技术的态度为何，进而作为企业合规的有效指导。

自动驾驶作为一项历史悠久的“新兴技术”，近年来的发展势头迅猛。国家层面该项技术发布的支持政策层出不穷，其中，2018年1月，国家发展和改革委员会发布了重要文件《智能汽车创新发展战略》（征求意见稿，以下简称“《战略》”），《战略》在基本原则部分提出：1.市场主导，跨界融合。充分发挥市场配置智能汽车发展资源的决定性作用，强化企业主体地位，激发各类市场主体发展智能汽车的积极性。2. 开放包容，安全可控。完善智能汽车相关法规标准，消除法规性和政策性市场准入障碍，改革监管方式，营造支持创新、鼓励创造、宽松包容的发展氛围。上述基本原则意味着，国家将企业作为智能汽车研发的主力军，支持企业技术创新，同时国家完善“智能汽车”法规标准的方向是减少企业合规成本，而环境感知技术作为关键核心技术，更是国家鼓励多样化市场主体积极研发的重中之重。可知，从我国自动驾驶技术的研发阶段和政策导向两方面来看，国家在未来会更偏向于开放研发关口，不设置或少量设置自动驾驶企业研发资质，而不是收紧研发关口，给企业进行环境感知设置资质要求。

《战略》在“战略任务”部分提出了下列战略要求：1. 构建自主可控的智能汽车技术创新体系，要突破包括复杂环境感知在内的关键核心技术。2. 构建先进完备的智能汽车路网设施体系，建立车用基础地图数据和国家航空航天测绘遥感影像数据共享机制。作为统领国家智能汽车发展的开拓性文件与纲领性文件，《战略》对“环境感知”的定义为“关键核心技术”，对发展智能汽车技术不可或缺的基础地图数据与测绘遥感影像数据将要实现社会共享。结合前文对《战略》基本原则内涵的分析，国家期望实现“政府提供基础测绘数据，企业研发核心技术”的研发模式，优势在于政府与企业分工合作，各自发挥所长，避免研发企业逐个获取测绘资质，减少阻碍企业技术研发的监管门槛，最大限度的发挥市场活力。随后中央与地方发布的相关政策文件正是贯彻战略任务的成果。例如，在中央层面：

2018年4月工信部、公安部与交通运输部联合发布的《智能网联汽车道路测试管理规范(试行)》第七条规定了申请用于道路测试的智能网联汽车需要满足的条件，其中第（四）款规定，测试车辆需要自动记录和存储:1. 环境感知与响应状态；2. 车辆外部360度视频监控情况等信息在车辆事故或失效状况发生前至少90秒的数据，数据存储时间不少于3年。由上述试行规范可知，车辆必须具备包括“环境感知”、“车辆外部360度视频监控”能力在内的一系列技术要求才能作为符合规范要求的智能网联汽车申请进行道路测试。而环境感知正是对车辆行驶时的环境感知与全方位监控。根据上述规范不难发现，政策认为环境感知实际上是智能车辆保障安全行使的重要技术要求，结合上下文来看，该技术要求并非某类资质许可，因为该文件还对测试企业的资质做出了特别规定：第五条第二项规定， 测试主体是指提出智能网联汽车道路测试申请、组织测试并承担相应责任的单位，应具备汽车及零部件制造、技术研发或试验检测等智能网联汽车相关业务能力。

2018年2月，交通运输部发布《关于加快推进新一代国家交通控制网和智慧公路试点的通知》，划定了北京、河北、吉林、江苏、浙江、福建、江西、河南以及广东九个智慧公路试点地区；基础设施数字化、路运一体化车路协同、北斗高精度定位综合应用、基于大数据的路网综合管理、“互联网+”路网综合服务、新一代国家交通控制网六个试点主题。

2018年12月，工业和信息化部发布《车联网（智能网联汽车）产业发展行动计划》 ，将复杂环境感知列为发展智能网联汽车需要重点突破的三大核心技术之一，提出要加快车载视觉系统、激光/毫米波雷达、多域控制器、惯性导航等感知器件的联合开发和成果转化。加快推动智能车载终端、车规级芯片等关键零部件的研发，促进新一代人工智能、高精度定位及动态地图等技术在智能网联汽车上的产业化应用。 

2019年7月交通运输部发布《数字交通发展规划纲要》，提出要构建覆盖全国的高精度交通地理信息平台，完善交通工程等要素信息，实现对物理设施的三维数字化呈现，支撑全天候复杂交通场景下自动驾驶、大件运输等专业导航应用。这实际上是对《战略》所希望实现的“政府提供基础测绘数据，企业研发核心技术”研发模式的具体实施策略。

而在地方层面发布的相关政策文件则更为明确地展示了政府对企业的基础测绘数据的大力支持。以浙江省为例：

浙江省湖州市德清县于2018年4月22日发布《德清县智慧交通建设三年行动计划（2018~2020年）》，文件明确提出：

“以GIS（地理信息系统-Geographic Information System）平台和德清天地图为基础，通过整合全县影像数据、地形图数据、交通专题数据，形成德清县交通地理信息数据资源中心，实现全县地理信息数据的展现、各类监测数据及应急处置信息的展现、基础地图数据及地名地址数据的发布、GIS分析功能的发布等，交通地理信息数据资源中心为全县交通规划、建设和行业管理提供地理信息数据支撑。”由此可见，德清县政府为自动驾驶汽车研发企业提供了重要的基础测绘数据支持。这一举措极大方便了企业的车载测绘技术发展，企业不需要自行收集诸如全县地形图的自然地理信息，也不需要自行收集诸如交通设施的地表人工设施信息，如前所述，收集这两类信息的行为是《测绘法》明文规定的测绘行为，需要申领相应等级的测绘资质。依照“法无禁止即可为”的立法思想，在未出台针对环境感知的禁止性规范或许可要求的前提下，企业可以自行收集除自然地理要素与地表人工设施之外的车辆行驶环境信息。德清县的这一举措无疑是贯彻《智能汽车创新发展战略》（征求意见稿）战略要求的具体示范。

北京市2018年12月发布的《北京市智能网联汽车创新发展行动方案(2019 年-2022 年)》 与天津市2019年2月发布的《天津市车联网（智能网联汽车）产业发展行动计划》为典型代表，各地政府均提出建设高覆盖面的高精度地图产业为智能网联汽车的后续大规模发展与普及提供基础设施保障。

三、自动驾驶技术研发企业对环境感知技术的研发现状

目前对环境感知技术的研发多以整车研发企业为主，比如2019年1月10日-11日，安智汽车在中国汽车技术研究中心主办的《自动驾驶技术路线图》环境感知技术推广会上，对其环境感知技术的研发现状以及研发规划进行了分享——2018年，安智汽车已经实现了基于自主研发的第一代77GHz毫米波雷达（前向雷达和角雷达）以及智能摄像头核心传感器的完整ADAS功能（分别面向乘用车和商用车）的量产，2019年安智汽车还加入了全新的产品线，即基于深度学习的域控制器的研发。此外，安智汽车计划在2021年发布基于深度学习的第三代域控制器，以达到Level 3级的自动驾驶。

2019年5月6日，中国汽车技术研究中心与清源汽车、苏州金龙海格客车共同研发的L4级量产无人驾驶巴士Pro-Blue“深蓝”在“第二届数字中国建设峰会”展出。Pro-Blue“深蓝”在激光雷达、毫米波雷达、超声波雷达和摄像头等传感器方面进行了深入研究，并基于深度学习的多源传感器融合技术方面深度开发，以及基于DGPS/IMU+VSLAM+LSLAM，即使是在GPS信号长时间遮蔽区域，自动驾驶汽车也能实现厘米级高精度定位。此外，Pro-Blue“深蓝”应用基于5G的LTE-V2X蜂窝网络技术，可实现车与人、车、路、云、后台等智能信息的交换共享，具备复杂的环境感知、智能决策、协同控制和执行等功能。

从上述自动驾驶技术研发企业以及团体的实践成果可以见得，我国自动驾驶环境感知技术产业研究在2019年已经取得了突破性的进展，结合中央以及地方出台的针对智能网联汽车研发的基础设施建设计划、政策支持文件，我国对环境感知技术研发的监管边界应呈放宽态势。

综上所述，首先从国家法律规定而言，我国尚未建立起完善的环境感知监管法律。就现行《测绘法》关于测绘的定义来看，进行“环境感知”不属于《测绘法》意义上的“测绘”，相关国家部门及组织也并未要求技术企业取得相关测绘资质。其次，从国内政策而言，无论是国家发展和改革委员会发布的重要文件《智能汽车创新发展战略》，工信部、公安部与交通运输部联合发布的《智能网联汽车道路测试管理规范(试行)》还是工信部发布的《车联网（智能网联汽车）产业发展行动计划》 都将“环境感知”定义为发展自动驾驶的“关键核心技术”。如前文所述，《战略》希望形成“政府提供基础测绘数据，企业研发核心技术”的研发模式，目的是最大限度的释放市场研发活力。这意味着现在国家对“环境感知”技术研发企业没有提出“测绘资质”要求，同时至少在技术发展初期，国家对“环境感知”技术的政策阻碍与资质要求也会呈放宽态势。

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史蕾，德衡律师集团合伙人，互联网与TMT业务中心秘书长。曾就职于环球资源（NASQ：GSOL）和奇虎360公司法务部，拥有十多年的公司内部法务工作经验。擅长股权激励、公司治理及互联网产品合规风控；专注互联网游戏、直播、互联网教育与出版、大数据和网络安全等行业领域；新三板挂牌及公司治理。主要业绩：为某大数据公司提供用户隐私保护项目提供专项合规筛查服务，并提供整改建议和员工培训；为多家科技类创业公司提供股权激励方案制定；为互联网公司搭建海外融资架构；互联网教育科技企业新三板挂牌项目；代表多家挂牌公司完成新三板定向增发；担任多家互联网或高科技公司日常法律顾问。

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杨玥祺，北京德和衡律师事务所律师助理，毕业于中国政法大学，取得了法学和英语双学位。擅长涉数据合规、电商合规、GDPR、个人信息保护法律事务。为某大型通讯公司撰写PbD（Privacy by Design）合规调研报告；为某国际电子商务平台进行合规体检，出具法律文件；为某国际冻品购销公司撰写隐私政策与服务协议等。参与多家企业的数据合规体检与法律咨询，为企业及时有效地规避了监管风险，为企业的数据合规规划护航。

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✦质控人：刘刚华 互联网与TMT业务中心无人驾驶和人工智能专业委员会主任

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